민관협력사업(PPP)은 베트남 경제 정책의 가장 중요한 수단 중 하나로 자리 잡았습니다. 베트남 정부는 최근 PPP 투자에 관한 현행 Decree No. 108/2009/ND-CP 및 Decision No. 71/2010/QD-TTg를 개정하기 위한 '민관협력사업 투자 형태에 관한 규정 초안(이하 "초안")'을 발표했습니다.

그러나 과거 성공적이지 못했던 실적으로 인해 현행 법제도의 한계가 여전히 남아 있습니다. 본 기사에서는 새로운 초안의 주요 변경 사항과 미비점을 살펴보고, PPP를 위한 보다 포괄적이고 효율적인 제도를 구축하기 위한 권고사항을 마련하는 기초로서 해당 분야의 국제적 관행을 검토합니다.

예시 사진

I. 향후 도입될 PPP 규정의 주요 내용

1. 적용 범위

현행 규정과 비교하여 본 초안은 PPP 프로젝트에 대한 정부 참여의 관리 및 절차를 규율하는 조항을 보완하고 있습니다. 이러한 신규 조항에 따라 PPP 프로젝트를 이행하기 위한 국가 자금의 준비, 승인 및 집행은 국가 자산의 관리 및 사용에 관한 규정뿐만 아니라 개발 투자에 지출되는 국가 자금 관리에 관한 현행 규정을 준수해야 합니다.

그러나 공공 및 민간 부문의 참여를 유도하는 투자 프로젝트의 목적과 본질이 국제 관행과 부합하도록 하기 위해, 본 초안에는 구체적인 준비, 승인 및 이행 메커니즘이 마련되었습니다. 여기에는 사업 목록의 준비 및 승인, 예비타당성 및 타당성 조사 보고서, 투자자 선정 메커니즘, 그리고 프로젝트의 이행, 감독, 관리, 정산 및 이전이 포함됩니다.

2. PPP 형태의 투자에 대한 일반적 정의 및 프로젝트 계약의 세부 유형

국제 관례상 민관협력사업(PPP)에 대한 통일된 정의는 존재하지 않습니다. PPP 사업에 적용되는 계약 형태는 다양하며, 각 시기별 민간 자본 조달의 필요성과 여건에 따라 달라집니다. 국제연합(UN)은 PPP를 '공공 부문이 민간 부문과 계약을 체결하여, 민간은 자본과 프로젝트를 기한과 예산에 맞추어 완공할 수 있는 능력을 투입하고, 공공 부문은 대중의 이익과 경제 발전 및 삶의 질 향상을 이끄는 방식으로 공공 서비스를 제공할 책임을 유지하는 혁신적인 방식'으로 정의하고 있습니다.(1)

Decree No. 108/2009/ND-CP에 규정된 BOT, BTO, BT의 정의에 기초하여, 본 초안은 PPP 형태의 투자를 주무관청과 투자자 간에 계약을 체결하여 인프라 프로젝트를 건설, 개보수, 업그레이드, 확장, 관리 및 운영하거나 초안에 명시된 특정 분야의 서비스를 제공하는 투자 방식으로 규정하고 있습니다.

시행령 제108/2008/ND-CP호에 정의된 BOT, BTO 및 BT 방식 외에도, 초안은 다른 국가의 표준 프로젝트 계약을 벤치마킹하여 설계된 다음과 같은 몇 가지 다른 형태의 프로젝트 계약 방식을 제시하고 있습니다:

- 건설 - 소유 - 운영 (BOO);

- 설계 - 건설 - 금융 - 유지보수 - 운영 - 이전 (DBFMOT);

- 건설 - 금융 - 운영 - 유지보수 (BFOM); 및

- 운영 - 유지보수 (O&M).

3. PPP 방식의 투자 분야

현행 PPP 제도상 PPP 형태로 투자가 가능한 분야는 다음과 같습니다:

- 도로, 교량, 도로 터널 및 페리 선착장;

- 철도, 철교 및 철도 터널;

- 도시 교통;

- 공항, 항만 및 하천 항만;

- 상수도 공급 시스템;

- 발전소;

- 의료;

- 환경(폐기물 처리 시설); 및 총리 결정에 따른 기타 인프라 개발 및 공공 서비스 제공 프로젝트.(2)

위에서 언급된 부문 외에도, 초안은 프로젝트가 PPP 자금 지원을 받을 수 있는 확대된 대상 부문 목록을 제시하고 있습니다. 여기에는 다음이 포함됩니다:

- 교육, 훈련, 스포츠 인프라 및 국가 기관의 청사 시설;

- 정보기술, 통신 인프라 및 농업 생산 인프라; 및

- 공공 주택, 레저 센터 및 묘지 인프라.

1 유엔 유럽경제위원회(UNECE), 민관협력사업(PPP)에서의 우수 거버넌스 촉진 가이드북, ECE/CECI/4, 유엔, 2008.

2 2010년 11월 9일 자 민관협력 방식 시범 투자 규정 공포에 관한 Decision No. 71/2010/QD-TTg 제4조.

4. 정부 출자금

현행 PPP 제도는 정부 재정지원 비율의 상한을 30%로 설정하고 있습니다.

이러한 상한선은 초안에서 폐지되었으며, 현재 초안은 정부 출자 허용 최고 한도에 대해 두 가지 입장을 유지하고 있습니다. 첫째는 국가가 총투자자본의 최대 49%까지 출자할 수 있다는 입장이며, 둘째는 정부 출자에 대한 법적 상한을 두지 않는 입장입니다.

PPP 프로젝트에 대한 정부 재정 지원의 법정 한도를 전면 폐지하자는 제안이 최근 관할 기관의 승인을 받았습니다. 이에 따라 국가 재정 참여 여부는 각 프로젝트별 세부 재무 계획을 기반으로 결정될 예정입니다.3

5. 국가 예산에서 배정된 비용

현행 제도 하에서 국가는 프로젝트 목록 작성 및 발표, 투자자 선정에 소요되는 비용은 물론 프로젝트 타당성 조사 보고서 작성 및 심사 비용을 부담합니다.

초안에 따르면 이러한 비용 외에도 프로젝트 준비 및 관리, 예비타당성조사 보고서 작성 및 평가, 공사의 품질·가치·실제 상태 검사 등에 소요되는 추가 비용이 국가 예산에서 배정될 예정입니다.

새 법안 초안은 민간 부문 투자자의 제안서가 채택되지 않은 경우, 선정된 투자자가 해당 투자자에게 프로젝트 제안서 작성 비용을 상환할 수 있도록 허용하고 있습니다.

II. 해결해야 할 과제

1. 정부 보증

법안 초안(Draft)에서는 투자 인센티브 및 투자자 지원을 위한 기본 규정이 현행 PPP 관련 규정에서 그대로 승계되었습니다. 이에 따라 현행 법령에 규정된 투자 인센티브 및 지원, 투자자에 대한 채무 이행 보증, 자산 담보권 설정, 공공서비스 제공 보장 및 분쟁 해결 권리가 본 초안에서도 유지되었습니다.

그러나 투자 보장 및 지원 메커니즘은 투자자의 신뢰를 고취할 만한 투명한 투자 환경을 제공하고 조성하는 데 여전히 미흡한 실정입니다. 여기에는 세 가지 주요한 이유가 있습니다:

첫 번째, 외환과 국내 통화 간의 균형과 관련하여 정부는 통화 수요가 통화 공급과 일치하도록 보장할 뿐입니다. 정부는 환율 변동 위험을 헤지하기 위해 환율을 고정하지는 않습니다.(4)

3 제1조 (d)항, 민관협력(PPP) 운영위원회 위원장인 Hoang Trung Hai 부총리의 결론에 관한 2014년 1월 21일자 공지 제28/TB-VBCP호.

4 민간투자사업(PPP) 운영위원회 위원장인 Hoang Trung Hai 부총리의 결론에 관한 2014년 1월 21일 자 통지 제28/TB-VBCP호 제1조 (g)호.

두 번째, 정부의 수익 보장은 프로젝트의 재무 계획을 바탕으로 특정 사례에 한해서만 고려될 것입니다.(5)

셋째 그리고 가장 중요한 점은 정부가 프로젝트 실행에 영향을 미치는 정치적 요인을 간과하고 있다는 것입니다. 정치적 이유로 발생하는 사건은 거의 항상 투자자의 통제 범위를 벗어나며 예상치 못한(그리고 불리한) 결과를 초래할 수 있습니다. 따라서 국가의 정치적 환경을 이끄는 주체로서 정부는 PPP의 정치적 위험을 고려해야 합니다. 이러한 이유로 PPP 계약 내 법적 안정성 조항(stabilization clauses)을 인정할 것을 권장합니다.

2. 위험 분담

정치적 위험 외에도 민관협력사업(PPP) 계약의 균형점은 위험 배분 관점에서 공공 부문과 민간 부문 간의 관계를 명확히 보여줍니다.

위험 배분은 정부와 파트너십을 체결하는 외국인 투자자들이 가장 흔히 제기하는 우려 사항 중 하나입니다. 정부가 당사자 간의 위험을 적절하게 배분하는 것을 소홀히 하는 경우가 많다는 점을 고려하면 이는 놀라운 일이 아닙니다.

따라서 쟁점은 특정 프로젝트 계약에서 당사자들이 어떻게 리스크를 관리할 수 있는가 하는 점입니다.

실무적으로 정부는 종종 모든 위험을 투자자에게 전가하려고 합니다. 이에 투자자들은 대개 이러한 위험을 수용하지만, 이후 비용을 인상하기 위해 공사 완료 일정의 연장을 모색합니다. 결과적으로 베트남의 PPP는 계약상 균형이 결여되어 있으며 민관협력 모델의 본질을 정확하게 반영하지 못하고 있다고 볼 수 있습니다.

초안 제1조, 제17조, 제20조 및 제36조는 공공 파트너와 민간 파트너의 권리, 의무 및 위험 분담을 명확히 해야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정에도 불구하고 위험 관리 단계에서는 여전히 뚜렷한 미흡함이 존재합니다.

따라서 PPP 사업における 위험의 식별, 분류 및 배분 문제를 해결하기 위해, 베트남은 다른 관할권의 접근 방식을 검토하고 이들 국가의 법령 및 전문가들이 취하고 있는 합리적인 방식을 도입해야 합니다.

5 민관협력사업(PPP) 운영위원회 위원장인 Hoang Trung Hai 부총리의 결론에 관한 2014년 1월 21일 자 통지 제28/TB-VBCP호 제1조 (g)호.

6 Merna, A. 및 Smith, N.J. (1996), BOOT(Build–Own–Operate–Transfer) 프로젝트 입찰서 작성 및 평가 가이드, Asia Law & Practice Ltd, 홍콩, 중국.

III. 국제적 관점에서의 위험 배분 – 베트남에 대한 시사점

1. 위험 분류

실증적 경험에 따르면 리스크는 분류 기준에 따라 다양하며, 특정 PPP 프로젝트 계약의 규모, 성격 및 형태에 따라 달라집니다.

일반적으로 리스크는 전반적 리스크(global risks)와 개별 리스크(elemental risks)의 두 가지 범주로 나눌 수 있습니다.6 이러한 리스크는 이후 더욱 세부적으로 분류됩니다. 전반적 리스크 정치적 위험, 법적 위험, 상업적 위험 및 환경적 위험의 네 가지 부문으로 나눌 수 있습니다. 자연재해 리스크 사업 요소와 관련된 위험(예: 실행 위험 및 운영 위험, 일부 사업의 경우 재무 위험 및 수익 위험)을 파악합니다. 사업 요소 위험은 프로젝트 팀에 의해 통제되거나 관리될 가능성이 더 높습니다.(7)

2. 위험 분담(Risk Allocation) 원칙

PPP 프로젝트에서 발생하거나 이와 관련된 위험을 처리하는 데에는 위험 분담, 위험 보유, 위험 이전의 세 가지 방식이 있습니다. 위험 분담 위험이 당사자들 간에 분배됨을 의미합니다. 위험의 유보 각 당사자가 보유한 위험으로 인해 발생한 손실을 스스로 부담하는 것을 의미합니다. 위험 이전 당사자 일방이 자신의 손실을 최소화하기 위해 위험을 상대방에게 이전하는 것을 의미합니다.(8)

말레이시아의 경험은 다음과 같이 확인해 줍니다: “최적의 위험 분담은 위험을 가장 잘 관리할 수 있는 당사자에게 위험을 배분하는 것입니다.”.(9) 따라서 정치적 요소(예: 공청회, 인허가 및 규제 장벽), 금융(예: 인플레이션 및 금리 변동), 법적 환경(예: 법령 및 지침의 제정 또는 폐지)의 영향을 받는 위험은 정부가 부담하고, 프로젝트 팀이 통제하거나 관리할 수 있는 위험은 투자자가 부담해야 한다고 제안되어 왔습니다. 수요와 공급에서 발생하는 위험은 당사자 간에 분담해야 합니다.(10)

또한 유럽식 접근법에 따르면 PPP 처리에 관한 결정은 민간 파트너가 대부분의 시공 위험을 부담하고, 가용성 위험(운영 성과 위험이라고도 함) 또는 수요 위험 중 대부분을 부담하는 경우 민간 파트너가 PPP 위험의 잔여 부분을 부담하는 것으로 간주하도록 규정하고 있습니다.(11) 건설 리스크 납품 지연, 낮은 품질 수준, 추가 비용, 기술적 결함 및 기타 외부 부정적 영향과 같은 사안을 포함합니다. 가동성 위험 (Availability risk) 민간 파트너가 합의된 서비스의 양과 품질을 제공할 수 있는 능력과 관련이 있습니다. 수요 위험 경기 변동, 시장 동향, 경쟁 및 기술 진보가 서비스의 지속적인 필요성에 미치는 영향을 포함합니다. 정부 정책 변화로 인한 수요 변화는 제외됩니다.(12)

유럽식 접근법은 프로젝트 수행과 관련하여 제기된 요인들을 바탕으로 민간 파트너에게 위험 부담 의무를 부과할 가능성이 더 높은 것으로 해석될 수 있습니다.

이와 반대로 공공 측 당사자는 통상 가용성 위험(availability risk)과 수요 위험(demand risk)을 부담합니다. 가용성 위험 상황에서는, 정부는 민간 파트너가 요구되는 품질 기준을 충족하지 못할 경우 제재를 적용할 권리가 있다면 해당 위험을 부담하지 않는 것으로 간주됩니다. 수요 위험의 경우, 최종 사용자가 나타낸 실제 수요 수준과 관계없이 파트너에게 일정 수준의 지급을 보장할 의무가 있는 경우, 정부가 해당 위험을 부담하는 것으로 간주됩니다.

따라서 리스크 관리 원칙은 다음과 같이 일반화할 수 있습니다:

- 정부는 거시적 여건에서 발생하는 위험을 처리해야 합니다.

- 투자자는 개별 프로젝트 관련 위험을 처리해야 합니다.

- 정부와 투자자 모두 각자가 통제할 수 있는 범위 내에서 위험을 분담해야 합니다.(13)

7 Norazian Mohamad Yusuwan (2009), 말레이시아 건설업 내 공사원가관리사(QS)의 위험 관리 실무, RMIIDKP/i/OOI, p. 12.

8 Charoenpornpattana, S. and Minato, T. (1999), 민영화로 인한 위험: 태국의 국유 운송 기업, CIB 공동 심포지엄 논문집: 건설 조달에서의 유익한 파트너십 (런던: E & FN Spon).

9 민관협력사업부(PPP Unit), 총리실, 민관협력사업(PPP) 가이드라인, 제2(2)(viii)조.

10 Liu, X. P., and Wang, S. Q. (2006), Risk Allocation Principle and Framework for PPP Projects, Construction Economics, 2(1), pp. 59-63.

11 Statistical Office of the European Communities, New Decision of Eurostat on Deficit and Debt: Treatment of Public-Private Partnerships, 보도자료 STAT/04/18, 2004년 2월 11일자, p. 1

12 사설, Public Private Partnerships: The Challenges and Opportunities for Delivering Public Services in the 21st Century, 2010 Eur. Pub. Private Partnership L. Rev. 1 2010, pp. 10-11.

13 Huynh Thi Thuy Giang (2012), 베트남 도로 인프라 개발에 있어서의 PPP, 호치민시 경제대학교, p. 30.

3. 베트남에 대한 시사점 및 제언

현재 초안은 PPP 활동을 위한 기본 프레임워크에 불과하므로, 새로운 PPP 규정이 공포된 이후 추가 시행령과 지침이 마련될 것으로 예상됩니다. 그러나 최소한 정부 보증과 위험 관리는 PPP 투자 유치 및 촉진을 위한 국가적 조치에서 핵심 요인으로 고려되어야 합니다.

여러 관할 구역 학자들의 영향력 있는 문헌과 말레이시아 및 유럽이 취한 접근 방식을 고려할 때, 베트남은 다음과 같은 권장 실행 계획을 고려해야 합니다:

첫 번째, 위험을 통제하거나 관리할 능력이 있는 당사자가 그 위험을 부담할 의무가 있다는 위험 배분의 원칙이 채택되어야 합니다.

두 번째, 이러한 위험 배분의 원칙은 법령뿐만 아니라 PPP 계약서에서도 확인되고 명확히 규정되어야 합니다.

셋째, 정부와 투자자 간의 프로젝트 계약에서 균형을 더욱 보장하기 위해 정부는 투자자를 위한 확고한 투자 보증 및 지원 제도를 마련해야 합니다.

Le Net 박사

Tran Ngoc Linh Tam

본 기사는 다음에 의해 작성되었습니다: LNT & Partners 변호사: Le Net 박사 및 Tran Ngoc Linh Tam 소속 변호사 고객 참고용으로만 제공되며 특정 사안에 대한 법적 의견이 아닙니다. 문의 사항이 있으시면 당사 변호사에게 연락해 주시기 바랍니다.
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Le Net 박사, Tran Ngoc Linh