오랫동안 기다려온 민관협력사업법(Law on Public-Private Partnerships) 초안이 완성 단계에 있으며, 금융조달 가능성을 높이고 국가 부채를 줄이기 위해 국내외 민간 벤처의 특별한 관심을 끄는 일부 사안들이 수정되고 있습니다. LNT & Partners의 Le Net 변호사와 Vu Thanh Minh 변호사는 최신 개정안이 정부 보증, 투자 형태의 주요 변경 사항 및 타 법률과의 정합성을 어떻게 다루어야 하는지 논의합니다.

지난 2년 동안 민관협력사업(PPP) 투자가 적용된 주요 분야는 200개 이상의 프로젝트가 진행된 교통 분야와 23개 프로젝트가 진행된 발전 분야였습니다. 주요 투자 형태는 BOT(Build-Operate-Transfer) 및 BT(Build-Transfer) 방식이었습니다. 따라서 이번 법률안은 이 두 가지 형태에 초점을 맞출 수밖에 없습니다.

투자자가 인프라 프로젝트를 건설하고 국가가 현금이나 토지 교환으로 대가를 지급하는 BT 방식은 프로젝트를 통한 총공사비 산정(사업비 과다 계상 위험)이나 토지 가치 평가(저평가 위험)가 어려워 국고 손실을 초래할 수 있으므로 허용되어서는 안 된다는 일부 견해가 있습니다. 그럼에도 불구하고 본질적인 해결 과제는 BT 프로젝트의 부실을 극복하는 것이지, BT 프로젝트의 시행 자체를 원천 차단하는 것은 아닙니다.

구체적으로 로널드 코스(Ronald Coase)의 경제 이론에 따르면, BT 프로젝트의 최적 가격 책정은 입찰을 통해 이루어집니다. 대부분의 사업이 수의계약(contractor designation) 형태로 진행되었다는 점이 해당 프로젝트들에서 손실이 발생한 주된 원인입니다. 이러한 상황을 방지하기 위해서는 모든 BT 프로젝트를 반드시 입찰을 거쳐 수행하도록 명시해야 합니다.

다음은 입찰 메커니즘입니다. 특정 입찰자만 낙찰받을 수 있도록 입찰안내서가 작성되는 것을 방지하기 위해 독립된 국제 컨설턴트가 입찰 서류 작업을 수행해야 합니다.

사전 타당성 조사 프로젝트를 배정받은 기업이 타 기업에 비해 정보 우위를 점하는 상황을 방지하기 위해 프로젝트 정보 전체를 공개해야 합니다. 동일한 원칙이 BOT 방식에도 적용되어야 합니다. 지나치게 많은 투자 방식을 도입하기보다는, PPP법(민관협력투자법)은 BOT 및 BT에 집중하고 대규모 프로젝트에만 PPP 방식을 적용해야 하며, 소규모 프로젝트는 정부의 사회화 시행령에 따라 사회화 절차에 맡겨야 합니다.

PPP법이 다른 법률에 미치는 영향과 관련하여, PPP법안은 "투자 절차, 순서, 프로젝트 실행 및 프로젝트 기업 활동에 대해 이 법과 다른 법률 간에 차이가 있는 경우" PPP, 준거법, 투자 보증 및 PPP 프로젝트에 직접 적용되는 국고자금 관리 메커니즘은 이 법을 따라야 한다고 규정하고 있습니다. 문제는 PPP법이 타 법률에 미치는 파급 효과가 큰지 여부와 그에 따른 위험이 존재하는지 여부입니다.

분쟁 최소화

첫째, 투자 순서 및 절차에 관한 규정이 마련되어 있습니다. Law on PPP의 이 부분은 Law on Public Investment의 규정과 정확히 일치하며 Law on Planning의 규정과도 유사합니다. 따라서 Law on PPP 초안의 규정은 현행 투자 절차 승인 프로세스에 큰 혼선을 초래하지 않을 것입니다.

유일한 차이점은 환경보호법과 비교하여 환경영향평가의 승인 절차에 있습니다. 그러나 이 차이는 이행 내용이 아닌 이행 단계에서만 나타나며 환경에 영향을 미치지도 않으므로 현행 규정의 적용에 지장을 주지 않습니다.

프로젝트 수행 절차의 경우 일반 투자법보다 PPP 법률 초안에 더 많은 규정이 포함되어 있습니다. 그러나 여전히 동등한 계획 수립 요건을 준수하고 있습니다. 세부 규정은 주로 투자자 선정 및 프로젝트 계약 협상에 집중되어 있습니다. 이들은 특칙 조항이므로 다른 조항들과 상충되지 않을 것입니다.

토지 수용 및 토지 할당/임대 절차와 관련하여, PPP 법안 초안은 이를 직접 규정하지 않고 토지 및 환경 법률의 규정을 따르도록 하고 있어 중대한 영향을 미치지는 않습니다.

PPP 사업 법인의 운영은 기업법상 일반 기업의 활동과 차이가 있습니다. PPP 사업 법인은 자본금이 작고 오직 단일 프로젝트의 창구 역할과 프로젝트 수행만을 위해 설립된 일종의 도구적 성격의 법인(SPC)이기 때문입니다.

따라서 자본금 납입에 관한 규정은 기업법상 90일 규정을 따르기보다는 프로젝트 진행 일정과 일치해야 합니다. 또한 이러한 PPP 프로젝트 법인의 사업 목적은 오직 단일 프로젝트만을 수행하도록 제한되어야 합니다.

기업법(Law on Enterprises)은 다른 특별법의 규정이 있는 경우 해당 법률의 조항을 적용하도록 규정하고 있으므로, 이는 기업법과 충돌하지 않습니다.

프로젝트에 대한 국가 보증과 관련하여, PPP법은 프로젝트 개발에 사용되는 자본의 70~80%가 차입금이며 투자자가 직접 조달하는 자본은 약 20~30%에 불과하다는 점에 유의해야 합니다. 따라서 국가는 자본을 엄격히 관리하는 동시에 대출 은행이 부담하는 위험에도 주의를 기울여야 합니다. PPP 프로젝트는 대규모 자본이 투입되는 사업이기 때문입니다.

예를 들어, 고속도로 건설 패키지는 두 톨게이트 사이의 거리인 최소 50km 이상이어야 합니다. 한편, 고속도로 1km를 건설하는 데 약 500만~1,500만 달러의 비용이 소요될 수 있습니다. 따라서 이 패키지의 건설 비용은 약 5억 달러에 달하며, 이 중 대출금은 약 3억 5,000만 달러가 됩니다. 은행은 자체 자금으로 대출을 실행할 필요 없이 국민이나 다른 금융기관으로부터 자본을 조달하여 대출을 실행해야 합니다.

따라서 책임 있는 대주라면 프로젝트가 안정적인 현금 흐름을 창출할 수 있도록 요구할 권리가 있으며, 공기 내 프로젝트를 완료하기 위한 자금이 부족할 경우에 대비한 비상 대출 방안을 항상 확보하고 있어야 합니다. 이러한 기준을 충족하는 프로젝트가 타당성이 있거나 금융 조달이 가능한(Bankable) 프로젝트로 간주됩니다.

따라서 은행 대출 가능성(bankability) 기준은 민관협력사업(PPP) 법안을 제정하는 데 있어 중요한 기준입니다. 은행 대출 가능성 기준에 영향을 미치는 규정들은 개정될 필요가 있습니다. 중앙정부부터 지방정부에 이르는 정부 기관들은 은행과 투자자가 만나 원활하게 프로젝트를 공동 추진할 수 있는 여건을 조성하기 위해 은행 규정과 기준을 깊이 이해해야 합니다.

부채 부담 축소

은행 대출 가능성(Bankability)이 곧 정부 보증을 의미하는 것은 아닙니다. 재무부가 우려했던 바와 같이, 추가적인 정부 보증 체결은 국가 부채를 증가시켰습니다. 따라서 국가 부채를 줄이기 위해 PPP법을 제정한 목적은 달성되지 못할 것입니다.

그러나 정부 지급보증 의무는 조건부 채무에 불과하며 외환 부족 등 특정한 사유가 발생했을 때만 효력이 발생하므로, 보증 금액의 100%를 국가 부채로 처리하는 것은 불가능합니다.

정부 기관이 보증을 제공할 때 리스크를 산정할 수 있도록 독립된 컨설턴트의 지원을 허용하고, 100%가 아닌 공공부채에 계상되어야 할 보증 확률 산정 수준(예: 10% 또는 5%)을 명시하는 PPP법 내 챕터가 신설될 필요가 있습니다. 이를 통해 국가는 일부 보증을 제공할 수 있는 보다 개방적인 메커니즘을 확보할 수 있게 될 것입니다.

보증 항목 중 가장 중요한 세 가지 핵심 사안은 외환 환전의 보장, 부채 상환을 위한 최소 수익의 보장, 그리고 계약 조기 해지 시의 대금 지급 보증입니다.

외환 환전 보증과 관련하여 현재 초안의 규정에 따른 30% 보증만으로는 투자자들을 안심시키기 어렵습니다. 그러나 베트남의 외환보유고가 800억 달러 이상인 상황을 감안할 때, 이러한 확약이 프로젝트의 외환 수요(통상 5억 달러 프로젝트의 경우 1억 달러 미만)에 미치는 영향이 결코 수용하기 힘든 수준은 아닙니다.

최소운영수입보장(MRG)의 경우, 흑자 발생 연도의 초과 수입에서 환급된다는 조건이 붙는다면 부족 수입의 50%를 분담하도록 한 현행 규정은 합리적입니다. 다만 이 50%의 금액을 중장기 지출 계획에 포함시킬 것이 아니라 신속하게 집행할 수 있는 메커니즘이 마련되어야 합니다.

가장 좋은 방법은 안정화 기금을 설치하여 수익 부족분을 보전하는 것입니다. 이와 동시에 본 기금의 자금을 이용하고자 하는 투자자는 해당 기금에 연간 분담금을 납부해야 합니다. 그렇게 되면 기금은 PPP 투자자의 위험 분담을 위한 중개 메커니즘으로 기능하고 위험 발생 시 국가의 손실을 보전할 수 있습니다.

PPP 프로젝트는 공공 주도로 추진되므로 정부가 항상 수익성을 목표로 설정해서는 안 됩니다. 인구 분산, 경기 부양, 에너지 안보 등의 국가적 편익은 금전으로만 환산할 수 없습니다. 이는 연간 예산에 명확히 규정되어야 하며, 이러한 기금을 조성하기 위한 예산 지출이 수반되어야 합니다.

이러한 기금은 다른 국가에서도 '수익성 격차 지원 기금(viability gap fund)'이라는 형태로 운영된 바 있습니다. 개정 법률안은 기금 설립 방향을 준수해야 하며, 이를 투자 유치 전략이자 새로운 기금을 설립하지 않는다는 현행 기조에 대한 예외로 간주해야 합니다.

프로젝트 종료 시의 지급보증과 관련하여, 정부는 (투자자가 일부 위험을 분담하도록) 구체적인 지급 비율 규정을 마련해야 하며, 프로젝트 비용은 개시 시점에 즉시 공개되어야 합니다. 또한 수익 패키지에 따른 프로젝트 비용 감사에 관한 규정도 마련되어야 합니다.

국가 예산 기준에 따라 비용을 관리하는 것이 불가능하다면, 투자자와 대주가 인지하여 적절한 조치를 취할 수 있도록 계약에 명시해야 합니다. 현재 PPP 법안에는 이에 대한 규정이 없으므로, 법 시행령에서 구체적으로 규정할 필요가 있습니다.

이러한 의견들, 특히 행정 절차 간소화와 투자자에 대한 수익 보장 제공 관련 사항들이 반영된다면, 본 법안은 투자자의 기대에 부응하는 것은 물론 국가의 공공부채 부담을 완화할 수 있을 것으로 믿습니다.

‍